Bankacılık ve Araştırma Grubu Sistemik Banka Yeniden Yapılandırmasına Teorik Bir Yaklaşım
Bankacılık ve Araştırma Grubu
Sistemik Banka Yeniden Yapılandırmasına Teorik Bir Yaklaşım
I. Giriş
II. Sistemik Banka Yeniden Yapılandırması Niçin Gereklidir?
III. Sistemik Banka Yeniden Yapılandırmasının Yasal Çerçevesi
Bankacılık Sistemine Güvenin Yeniden Sağlanması
Garantiler ve Mevduat Sigortası
Merkez Bankasının Bankalara Likidite Sağlaması
3. Düzenleme Yapısının Güçlendirilmesi
Banka Düzenleme Otoritelerinin Yeniden Düzenlenmesi
Devlet Müdahalesi İçin Yasal Bir Sürecin Oluşturulması
C- İflas Eden Bankalar İçin Bir Müdahale Mekanizmasının Oluşturulması
D- Banka Yeniden Yapılandırması İçin Yapısal Önlemlerin Alınması
1. Tasfiye
2. Birleşme/Küçülme
3. Özelleştirme
4. Borç Yeniden Yapılandırması ve Kötü Aktiflerin Yönetilmesi
İyi banka/Kötü banka
Aktif Yönetim Şirketleri
5.Kurumların Yeniden Yapılandırılması
V. Banka Yeniden Yapılandırması Enstrümanlarında Maliyet Paylaşımı
VI. Sonuç ve Değerlendirmeler
Kaynaklar
Sistemik Banka Yeniden Yapılandırmasına Teorik Yaklaşım
I. Giriş
1980′lerin başından itibaren çok sayıda ülkede sistemik banka krizleri meydana gelmiştir. Sistemik banka krizi, mali piyasalarda bir ya da birkaç bankanın iflası tehlikesine yol açan, bu durumun da tüm sisteme yayılarak ödemeler sistemini olumsuz etkilemesi hatta işleyişini durdurması nedeniyle, piyasaların işleyişinde pürüzler meydana gelmesi şeklinde tanımlanmaktadır. Bu krizlerin en önemli nedenleri; istikrarsız makroekonomik yapı, bankacılık sektöründe etkin denetim ve gözetim yapılamaması, yasal düzenlemelerin yetersiz olması, ödemeler sistemi gibi mali altyapı unsurlarının güvenilir olmaması ve risk yönetimi için gerekli kredi kültürünün oluşmamasıdır.
Bankacılık krizleri sonrasında faiz oranlarının artması ve yerel para biriminin değerinin düşmesi, borç yükünün ve riskten korunmayan borçluların riskinin artmasına ve batık kredilerin hızla çoğalmasına yol açmaktadır. Batık kredilere bağlı zararların ekonominin hemen her kesimi üzerinde olumsuz etkileri olması sektörde yeniden yapılanma gereğini doğurmaktadır.
Sistemik banka yeniden yapılandırması, bir ülkede meydana gelen banka iflaslarının toplam bankacılık sisteminin yüzde 20’sinden fazlasını etkilemesi üzerine bankacılık sektörüne güvenin tekrar sağlanması ve sektörün iyileştirilmesi amacıyla yapısal ve düzenleyici programların uygulamaya konulması şeklinde tanımlanmaktadır. Sistemik banka yeniden yapılandırmasında devlet tarafından uygulamaya konulan programlar, makroekonomik çözümler ile bankacılık denetiminin artırılması, yasal muhasebe ve düzenleyici çerçevenin geliştirilmesine yönelik çabaları içermektedir. Sistemik banka yeniden yapılandırmasının başarılı ya da başarısız olması, büyük ölçüde bütün bu sorunlara çözüm getirme oranına bağlıdır.
Banka yeniden yapılandırmasının teorik olarak ele alındığı bu çalışmada öncelikle sistemik banka yeniden yapılandırmasının neden gerekli olduğu üzerinde durulmaktadır. Daha sonraki bölümde ise yeniden yapılandırma için gerekli olan yasal çerçeve ve bu kapsamda banka yeniden yapılandırması için başvurulan yöntemler ele alınmaktadır. Son bölümde ise, çalışmanın genel bir değerlendirilmesi yapılmaktadır.
II. Sistemik Banka Yeniden Yapılandırması Niçin Gereklidir?
Bir ekonomide bankaların iflası sistemdeki diğer işletmelerin iflasından daha çok etki yaratmaktadır. Çünkü, hem bankalardaki mevduat sahipleri, hem kreditörleri hem de kredi kullananlar bu durumdan olumsuz etkilenmektedir. Kreditörlere borçların ödenmemesi ve verilen kredilerin geri çağrılması ekonomide şok etkisi yaratarak ödeme güçlüğü olmayan, finansal yapısı sağlam bankaları da sarsmaktadır. Bir bankanın iflas etmesi veya iflasının beklenmesi halinde kreditörler ödeme güçlüğü içinde olan ve olmayan bankalar arasındaki ayırımı yapamamakta ve diğer sağlam bankalardan paralarını çekebilmektedir. Likidite desteği olmaması halinde böyle bir durum bankaların aktiflerini zararına satmalarına ve kredilerini geri çağırmalarına neden olabilmektedir. Aynı zamanda banka iflasları kredi akımını ciddi şekilde etkileyeceğinden, sistemde kredi sıkışıklığına (credit crunch) ve ekonomik faaliyetlerin çökmesine neden olmaktadır.
Sistemik krizlerde ödemeler sisteminin çökmesi ekonomik faaliyetleri ciddi şekilde etkilemektedir. Bir bankanın diğer bankalara olan yükümlülüğünü yerine getirememesi ve akabinde borçlarını ödeyememesi sistemin çökmesine neden olmaktadır. Ödemeler sisteminin miktarı kimi büyük gelişmiş ülkelerde yıllık GSYİH miktarlarına karşılık gelmektedir.
Sistemik krizlere daha iyimser açıdan bakıldığında, bazı durumlarda sağlam bankaların sistemde meydana gelen bir krizden dolayı avantajlı konuma geçtiği görülmektedir. Çünkü, mevduat sahipleri bu bankaları mali durumu güçlü ve güvenilir gördüklerinden mevduatlarının diğer bankalardan çekip bu bankalara yatıracaklardır. Söz konusu bankalar aynı zamanda zayıf bankaların aktiflerini de alma imkanına kavuşacaklarından, bu durum daha güçlü bir bankacılık sistemi yaratacaktır. Ayrıca, ödeme güçlüğü içinde olan bir bankanın iflas etmesi, gelişmiş mali piyasalarda ödeme güçlüğü olmayan bankalarda likidite sıkışıklığına neden olmamaktadır. Merkez bankasının bankalara ödemelerini yapabilmesi için açık veya kapalı garanti vermesi, ödemeler sistemindeki muhtemel bir sıkışıklığı önlemektedir. Özellikle gelişmiş ülkeler bir bankanın iflasının sisteme yayılmasını önleyen “Gerçek Zamanlı Toptan Mutabakat Sistemini (Real Time Gross Settlement)” kullanmaktadır.
III. Sistemik Banka Yeniden Yapılandırmasının Yasal Çerçevesi
Sistemik banka yeniden yapılandırması için gerekli yasal çerçeve 4 temel unsura dayandırılabilir:
Bankacılık sistemine güvenin yeniden sağlanması,
Devlet müdahalesi için yasal bir sürecin oluşturulması,
C- İflas eden bankalar için müdahale mekanizmasının oluşturulması,
D- Banka yeniden yapılandırması için yapısal önlemlerin alınması.
Bankacılık Sistemine Güvenin Yeniden Sağlanması
1. . Garantiler ve Mevduat Sigortası
Devletin bankacılık sistemine güvenini tekrar sağlamak için alacağı önlemlerin başında bankaların mevduatları geri ödeyeceklerine dair güvence vererek kamuoyunun güvenini tekrar kazanılması gelir. Garanti kapsamı değişebilir. Küçük mevduat sahipleri mevduat sigortasının olmadığı ve düşük düzeyde olduğu durumlarda, bankanın tasfiyesi halinde açık bir şekilde korunabilir. Garantiler aynı zamanda özellikle yabancı alacaklıları veya bütün bankaları da kapsayabilir. Garantilerin sistemde yarattığı ahlaki risk (moral hazard) etkileri ise uygun vade ve koşullarla hafifletilebilir.
Ekonominin istikrarsız olduğu ve sıkı maliye politikasının uygulandığı bir ülkede örtülü garantiler kamuoyuna gerekli güvenin sağlanmasında yeterli olmayabilir. Garantilerin kredibilitesi belirlenen problemlerin çözümleri için kararlı adımların atılmasıyla sağlanabilir. Ayrıca, devlet sistemik bir krizde sisteme olan güvenin yeniden sağlanması için yeni bir mevduat sigortası güvencesi düzeyi belirlemelidir.
Sistemik banka yeniden yapılandırmasının bu aşamasındaki yasal düzenlemeler uyarınca acil kararnamelerin çıkarılması için kamu otoritesinin analiz edilmesini içermektedir. Ayrıca kamu görevlileri, garantinin uzun dönemli sonuçları için mümkün olduğunca çok detayı göz önünde bulundurmalıdır. Örneğin, garanti kapsamı ile ilgili davaları en aza indirmek için garanti kapsamına alınan mevduat tanımı, banka hesap türlerine ve garantinin süresine göre açıkça belirtilmelidir. Diğer bir açıklığa kavuşturulması gerekli husus da, banka sahipleri ile bankanın zararlarından sorumlu diğer banka sahiplerinin mevduatlarının garanti kapsamına alınıp alınmayacağına ilişkindir.
2. Merkez Bankasının Bankalara Likidite Sağlaması
Merkez bankasının bankalara mali destek sağlaması en yaygın kullanılan yollardan birisidir. Merkez bankası nihai borç veren bir kurum olarak bankaların herhangi bir likidite sıkışıklığında ilk başvurdukları yerdir. Merkez bankası kredileri ödeme gücü olan ama likidite sıkışıklığı yaşayan bankalara verilen likidite desteği ile sınırlıdır. Bu krediler tam olarak teminatlandırılmıştır. Sorunlar sistemik hale geldiğinde ise likidite sıkışıklığı olan bankalar ile ödeme güçlüğü içindeki bankalar arasındaki ayırımı belirlemek güçleşir. Böyle bir durumda merkez bankası kredileri eksik teminatlandırabilir.
Sistemik krizlerde merkez bankaları genellikle ödemeler sistemini desteklemek için reeskont kredilerinin verilmesi, zorunlu karşılıkların düşürülmesi, veya bankalara döviz kredileri verilmesi yönünde baskılarla karşılaşmaktadır. Merkez bankası sistemik krizin ortaya çıkmasıyla sistemin akışını sağlamak için kısa dönemli likidite kredilerini, orta ve uzun vadeli kredilere dönüştürmeyi gerekli bulabilir.
3. Düzenleme Yapısının Güçlendirilmesi
Bankacılık krizlerinin çözümlenmesinde en önemli adımlardan birisi, bankaların etkin ve ihtiyatlı yönetilmesini engelleyen yasal ve düzenleyici çerçevedeki zayıflık ile çarpıklıkların giderilmesidir. Bu durumda ihtiyatlı denetim ve düzenlemeye ilişkin daha sıkı kuralların uygulanması, daha iyi muhasebe ve bilgilendirme standartlarının oluşturulması, etkin olmayan ve faaliyetini sürdüremeyecek kurumlara gerekli müdahalelerin yapılması için mekanizmaların kurulması, hileli ve yasal olmayan mali işlemler için yaptırım uygulanması gerekmektedir.
Bu çerçevede yeni yasal düzenlemeler banka denetim kurumlarının;
Basle sermaye standartlarını uygulamalarını,
Periyodik olarak yerinde ve uzaktan izleme sistemi kurmalarını,
Kendi risklerini izlemek üzere iç denetim sistemlerini kurmalarını,
Kredi sınıflandırması ve sorunlu krediler için karşılık ayrılmasında uluslararası kabul gören standartları benimsemelerini,
Mali performansları hakkında yeterli düzeyde kamuoyu bilgilendirmesi yapmalarını,
gerektirmektedir.
Bir mali sistemin etkin ve sağlıklı işlemesi için kurulması gerekli yeni sistemin oluşturulması ve uygulanması uzun zaman isteyen bir süreçtir. Bu bağlamda yeni muhasebe standartlarının uygulanması, asgari sermaye şartlarının yerine getirilmesi, kredilerin sınıflandırılması ve zorunlu karşılıklar için kurallar getirilmesi hususları kademeli şekilde gerçekleştirilmesi gereken uygulamalardır.
4. Banka Düzenleme Otoritelerinin Yeniden Düzenlenmesi
Sistemik banka krizleri, kamu ve özel sektör yetkilileri ile banka denetiminden sorumlu otoritelerin denetim ve gözetim etkinliklerini analiz etmelerine neden olmaktadır. Denetim işlevinde alınacak tedbirler üç ana gruba ayrılmaktadır:
Yeni banka girişlerine izin verilmesi, mevcut olanların lisansının iptal edilmesi,
Mevcut bankaların yeni faaliyetleri için izin verilmesi, bu bankaların denetiminde cezai yaptırımların uygulanması ve banka lisanslarının tavsiyesi veya iptali,
Banka mevduatlarının korunması amacıyla mevduat sigorta fonunun veya bununla ilgili diğer kurumların faaliyet göstermesinin sağlanması.
Bir ülkenin bankacılık sistemi, büyüdükçe ve mali piyasalardaki gelişime paralel olarak değiştikçe, sistemin denetiminden sorumlu otoriteler arasındaki farklılıklar ortaya çıkmaktadır. Devlet bankacılık sisteminin gözetim ve denetiminden sorumlu farklı otoritelerce bazı durumlarda mükerrer işler yapıldığını, ayrıca denetim ve gözetimde bir çok eksiklik olduğunu bilmesine rağmen, bu yönetimsel problemler, bankacılık krizi nedeniyle kamuoyunun dikkatini banka düzenlemelerinin gerekliliğine çekene kadar göz ardı edilmektedir. Devlet bu çerçevede sistemik banka yeniden yapılandırması sürecini, denetim ve gözetimden sorumlu otoritelerde gerekli organizasyonel değişikliklerin yapılması için iyi bir fırsat olarak değerlendirmektedir.
B. Devlet Müdahalesi İçin Yasal Bir Sürecin Kurulması
Sistemik bir banka yeniden yapılandırma sürecinde ikinci önemli unsur devletin iflas eden bankalara müdahale sürecidir. Banka yeniden yapılandırma programına yasal bir dayanak oluşturulabilmesi için, bu sürecin mevcut yasal çerçeveyle olan uyumunun sağlanması veya yeni kanunların çıkarılması ya da mevcut kanunların değiştirilmesi gerekmektedir. Ödeme güçlüğü içinde olan kurumlara müdahale için gerekli yasal prensipler, adil şekilde oluşturulmuş yazılı standart ve prosedürlere, eksiksiz bir belgeleme sistemine ve şeffaf devlet kararlarına dayanmalıdır.
Mevduat sigorta sisteminin krizin üstesinden gelmek için yeterli fona sahip olduğu güvencesini vermek ve bu fonu çabuk ve etkin bir şekilde kullanmak için gerekli otoriteye sahip olmak.
Normal zamanlarda devlet iflas etmiş tek veya az sayıda bankayla ilgilenebiliyor iken, sistemik bir banka krizinde ödeme güçlüğü içine düşmüş bir çok bankayla uğraşmak zorunda kalabilmektedir. Devlet bankacılık sistemine güven ile yabancı ve yerli sermayenin sağlam bankalara dönüşünü sağlamak için ödeme güçlüğü içindeki bankaların durumlarını düzeltmek üzere hızlı adımlar atmalıdır. Ancak, çoğu mevduat sigorta sistemi ödeme güçlüğü içindeki bankaların ancak küçük bir bölümünün sorunlarını giderecek kaynak ve kapasiteye sahiptir.
Ödeme güçlüğü içindeki bankalara müdahale etmeden önce mevduat sigorta sisteminin işleyişi ve banka mevduatları için yapılan diğer mali yardımlar hakkında detaylı bir analiz yapılmalıdır. Bu, devletten bankalara fon sağlanması konusunun değerlendirilebilmesi için gereklidir.
Devletin iflas etmiş bankalara gerekli müdahaleyi yapması için yasal yetkisinin güvence altına alınması
Sistemik bir banka krizinde ikinci adım devlet müdahalesi için alternatiflerin incelenmesidir. Hukuki bakış açısından bu analiz devletin iflas etmiş bankalara müdahale etme yetkisiyle başlamaktadır. Örneğin bazı ülkelerde maliye bakanı belli türdeki bankalara lisans verme yetkisine sahipken, bu bankaları düzenleme ve denetleme yetkisi yoktur. Diğer bankalara lisans verilmesi ile bunların düzenlenme ve denetlenme yetkisi ise merkez bankası veya diğer bir ulusal ya da bölgesel bir otoritededir. Kriz sistemik olduğu takdirde Kore, Tayland, veya Endonezya’da olduğu gibi farklı türden mali kurumların yönetilmesini içeren kanunların incelenmesi gerekmektedir. Düzenleme otoriteleri bankalara müdahale etme yetkisine sahip olmalıdır. Ayrıca, devlet bir bankanın ödeme güçlüğü içine düştüğünü belirlemek için bankanın şeffaf ve doğru bilgiler verdiğinden emin olmalıdır.
3. Bankaların Ödeme Güçlerinin Sağlanması İçin Bir Süreç Oluşturulması
İflas etmiş bankalarla ilgili bir sonraki adım, yükümlülükleri varlıklarını aşmış, Basle sermaye standartlarına göre pozitif sermayesi kalmamış veya mevcut standartlara ulaşmak için sermaye artırma imkanı bulunmayan bankaların belirlenmesidir. Bu da bankaların kredi portföylerinin teminatlarla birlikte detaylı bir analizinin yapılmasını gerektirmektedir. Ayrıca, borçluların kredileri geri ödeme durumu da dikkatli şekilde incelenmelidir Bir önceki denetimde boşlukların olması veya banka denetim otoritelerinin iflas etmiş kurumları kapatması veya takipteki krediler için zarar yazılmasını önlemek için bir takım düzenlemeler yapılmışsa, denetim otoriteleri bu eksikliklerin giderilmesi, dolayısıyla da sağlıklı bir şekilde denetim ve gözetim yapabilmek için dışarıdan uzmanların yardımına başvuracaktır.
Hukuki açıdan bu konudaki temel husus düzenleme kurumu tarafından uygulanan standartların yazılı, şeffaf ve denetleme kurumunun sorumlu olduğu her kurumda uygulanabilir nitelikte olmasıdır.
C- İflas Eden Bankalar İçin Müdahale Mekanizmasının Oluşturulması
Devletin Bankalara Mali Destek Sağlaması
Devlet banka yeniden yapılandırma sürecinde sorunlu bankalara dört şekilde mali yardım sağlayabilmektedir:
Devlet bankaların sermaye yapılarını yeni hisseler alarak iyileştirebilir veya sorunlu bankalara uzun dönemli krediler açabilir. Devlet bankalardan hisse senedi alarak bankalarda pay sahibi olmaktadır. Devlet, bankanın çoğunluk hisselerini satın aldığı takdirde, bankanın yönetimini değiştirebilir ve bankanın sorunlu kredi portföyünü iyileştirebilir. Devletin hisse senedi almasının avantajı, banka kar etmeye başladığında bundan kazanç elde etme olanağına sahip olmasıdır. Ancak, bu durumda devletin hisse senedi sahibi olmasından doğan haklarını da kullanması gerekmektedir ki, bu politik olarak mümkün değildir. Devlet bu nedenle banka yeniden yapılandırması sürecinde dışarıdan müdahaleyi tercih edebilmektedir.
Devlet bankalara kamu kağıdı ihraç etmek ve bankaları, bilançolarının aktif tarafını artırmak suretiyle yeniden sermayelendirebilir. Bu işlem genellikle karşılıksız yapılmakta, bazen de tahviller bankanın kötü kredileriyle değiştirilmektedir. Takipteki kredilerin, kamu borç kağıtları ile değiştirilmesi yeniden sermayelendirmenin en yaygın şeklidir. Genellikle takipteki krediler nominal değeri üzerinden satın alınmaktadır. Bütün bu durumlarda yeniden sermayelendirme için borç araçlarının anaparaları bütçeden çıkarılmakta, fakat, faiz ödemeleri bütçeye ilave edilmektedir.
Bazı ülkelerde bankalara tahvil yerine düşük faizli krediler veya belli ödenekler verilmektedir. Bu enstrümanlar da banka bilançolarında tahvillerle aynı etkiyi yapmakta, ancak bankaya daha çabuk likidite desteği sağlamaktadır.
Devlet yardımları aynı zamanda zayıf bankalara mevduat transferi şeklinde de olabilmektedir. Bu yöntemin etkisi mevduatın kaynağına bağlıdır. Mali durumu güçlü bankalardan çekilen fonların zayıf bankalara aktarılması sistemde yeni problemler yaratabilmektedir. Benzer şeklinde devlet, bankalardan ikincil borç alabilir. İkincil borç tahvil transferine göre daha zayıf bir enstrümandır. Bununla birlikte, ikincil borçların makroekonomik açıdan bankaların kredi verebilmeleri için ilave fon yaratması ve bunun sistemdeki kredi genişlemesini sağlamasından dolayı tercih edilmektedir.
D- Banka Yeniden Yapılandırması İçin Yapısal Önlemlerin Alınması
Banka yeniden yapılandırmasında alınan yapısal önlemler mali sektördeki problemlerin çözümüne yönelik olup, amaç sektörün güvenirliliğini tesis etmek ve sektörü tekrar rekabete açmaktır. Sektörün sorunları çok sıkı veya gevşek lisans politikalarından kaynaklanmaktadır. Yapısal önlemlerin örnekleri banka kapatılması, birleşme, uluslar arası bankaların yurt içinde faaliyet göstermesinin sağlanması türündendir. Otoriteler için temel zorluk, bu enstrümanların piyasa prensipleriyle uyumunun sağlanmasıdır.
1. Tasfiye
Genel bir kural olarak ödeme güçlüğü içinde olan bankalar kapatılmalı veya tasfiye edilmelidir. Ödeme güçlüğü içinde olan bankalar ters teşvikler altında faaliyet göstermekte, böylelikle sorunların derinleşmesine neden olmaktadır. Bir firma çıkış stratejisi bütün bankaların banka yeniden yapılandırmasında aktif şekilde yer almalarını teşvik ettiğinden, söz konusu strateji sistemik banka yeniden yapılandırmasında merkezi rol oynamaktadır.
Banka kapatılmasına en önemli engel bankalar kanununda doğrudan veya dolaylı olarak bankaların kapatılma kararlarında yer almalarına izin verilmesidir. Bu nedenle, banka kapatması için bir politika oluşturulurken uygun görev dağılımı ve yasal altyapıya ilişkin mahkeme prosedürlerine gereksinim duyulmaktadır.
Sistemik ödeme güçlüğü halindeki bir firmanın çıkış politikası uygulaması için ek engeller bulunabilmektedir. Banka kapatmalarının sistemin önemli bir bölümünü etkilemesi halinde, bu durum ödemeler sisteminin kilitlenmesine neden olabilir. Banka kapatılması seçicilik gerektirdiğinden ve potansiyel olarak da keyfi uygulamalara neden olabileceğinden uygulanması zor bir yöntemdir. Ödeme güçlüğü içinde olan bir banka kurtarılırken, diğerinin kapatılması ayrımcılık suçlamalarına yol açabilecektir. Bu nedenle, bir banka kapatma kararı piyasa bakışı açısından değerlendirilirken bankanın zayıf mali durumu ve yinelenen sorunları göz önünde bulundurulmalıdır.
2. Birleşme/Küçülme
Birleşmeler banka yeniden devralmalarında etkin şekilde kullanılan yöntemlerden birisidir. Bankalar kanunun basitleştirilmesi ve özel bankalar için geçerli olan sıkı kurallar birleşmelerin teşvik edilmesinde önemli rol oynamaktadır. Diğer yandan, farklı rekabet avantajına sahip bankaların birleşmesi her zaman etkin bir çözüm olmamaktadır. Özellikle kamu ve özel bankaların birleşmesi halinde, bu bankaların farklı kurumsal kültürlerinin olması ve aralarındaki teknik sorunların çözülmesi çok maliyetli olmaktadır.
Bazı durumlarda banka birleşmeleri kapatmaları önlemek amacıyla yapılmakta ve böyle durumlarda otoriteler banka birleşmelerini zorlamaktadır. Ancak, bu tür birleşmeler bankacılık sektöründe istikrarı sağlayamamakta, birleşecek sağlam bankanın da mali durumunu bozabilmektedir.
Küçülmeler bankanın daha az ürünle veya bankacılık faaliyetlerini daraltarak sürdürmesi şeklinde gerçekleşmektedir. Böylelikle konsantrasyon oranı yüksek bankacılık sektöründe rekabet teşvik edilmektedir. Küçülmeler banka kapatmalarının bir yönünü oluşturabilir. Böylelikle bankanın ödeme güçlüğü içinde olan bölümü kapatılır ve ayrı bir şekilde satılır.
3. Özelleştirme
Etkin çalışmayan ve ödeme güçlüğü içinde olan kamu bankaları sistemik bankacılık sorunlarının en önemli kaynağıdır. Sistemik banka krizlerinde kamu bankaları kamuoyunun gözünde en güvenli bankalar olarak görüldüğünden, mevduat sahipleri mevduatlarını bu bankalarda değerlendirme eğilimindedirler. Kamu bankalarının sistemik krizlere neden olduğu ülkelerde yeniden yapılandırma sürecinde özelleştirme, sorunun çözümü için uygun yöntemlerden birisidir. Özelleştirme, ilk aşamada kamu bankalarının sistemdeki ayrıcalıklarının giderilmesi çabalarının bir parçası olarak başlamaktadır. Bu durum diğer bankaların sistemde adil şekilde faaliyet göstermelerini sağlayacağından, bütün bankaların yararına olacaktır. Neticede bu durumdan bütün bankacılık sistemi faydalanacaktır.
Bununla birlikte, özelleştirme hemen uygulanabilecek bir önlem değildir. Bir çok ülkede kamu bankalarının özelleştirilmesinin uzun bir süreç olduğu gözlemlenmiştir. Özelleştirmelerin hızlı bir şekilde yapılması devlet için önemli riskler içermektedir. Özellikle özelleştirme sonrası bankanın yeni sahiplerinin bankayı iyi yönetememeleri durumunda yeniden kamulaştırılma gündeme gelebilmektedir.
4. Borç Yeniden Yapılandırılması ve Kötü Aktiflerin Yönetilmesi
Sistemik banka yeniden yapılandırma programlarında iflas etmiş bankaların takipteki kredilerinin yönetilmesinde iki yöntem izlenmektedir:
§ Banka içinde aktif iyileştirmesinden sorumlu ayrı bir birim kurulması (Bunun en başarılı örnekleri 1980’lerde İspanya’da kurulan “banka hastaneleri” ile 1990’larda İsveç ve Norveç’te yeniden yapılandırma programları kapsamında “iyi banka/kötü banka” uygulamalarıdır.)
§ Bankanın kötü aktiflerinin mevduat sigorta fonu gibi mevcut bir devlet kurumuna aktarılması (bunun en başarılı örneği ise S&L kriz nedeniyle iflas eden bankaların aktiflerinin Amerikan Federal Mevduat Sigorta Kurumu’na devredilmesi ile Japonya, Meksika ve İspanya’daki uygulamalardır) veya kötü aktiflerin alınması, yönetilmesi ve satılması için yeni bir kamu kuruluşu (aktif yönetim şirketi) kurulmasıdır. Bu yöntem Amerika S&L krizinin son döneminde ve son olarak da Tayland, Kore ve Endonezya’da uygulanmıştır.
Kötü aktiflerin düzenlenmesine ilişkin kararlar yasalara olduğu kadar devletin politik kararlarına da bağlıdır. Etkin aktif iyileştirme mekanizmalarının kurulması için en iyi uygulamalar mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde yapılmalıdır. Ancak bazı durumlarda mevcut yasal düzenlemeler özellikle icra iflas yasaları yetersiz kalabilmekte ve yasal revizyonlara gerek duyulabilmektedir.
İyi Banka/Kötü Banka
Kötü aktiflerin yönetilmesinde uygulanan yöntemlerden birisi, banka içinde sadece “kötü aktiflerin” yönetimi ile ayrı bir birim oluşturulması veya bankanın iştiraki olarak bankaya özel bir aktif yönetim şirketi (kötü banka) kurulmasıdır. Söz konusu birim/kötü bankaların amacı kötü aktiflerin işlerlik kazanmasını sağlayarak yeniden yapılandırma sürecinde bu aktiflerin iyileştirme oranını azamileştirmektir. Ayrıca, bu yöntemle farklı finansal kurumlara yönelik değişik çözümler bulunup esneklik sağlanması da hedeflenmektedir. Kötü aktiflerin bankadan ayrılması mali güçlüğe düşen bankalara olan güvenin sağlanması açısından da önemlidir. Bankaların kötü aktiflerin yönetilmesi için ayrı bir birim veya aktif yönetim şirketi kurmalarına izin verilmesinin yanında, etkin işleyen bir düzenleme çerçevesi, bilgilendirme ve muhasebe düzenlemelerinin yapılması, etkin bir gözetim ve denetim otoritesi bulunması da son derece önemlidir.
Söz konusu yöntemi uygulayan ülkelere örnek olarak Çin, Tayland, İsveç ve Norveç verilebilir. 1992 İsveç krizinde ülkenin en büyük bankalarından Nordbanken ve Gota Bank’ın kötü aktifleri sırasıyla aktif yönetim şirketleri Securum ve Retriva AB’ye aktarılmalarının ardından 1993 yılında Nordbanken ve Gota Bank, 1995 yılında ise Securum ve Retriva birleştirilmiştir*.
*Konunun detayları için bkz. “İsveç Bankacılık Krizi ve Sistemin Yeniden Yapılandırılması” www.tbb.org.
Ayrıca, 1980’lerde İspanya’da oluşturulan “banka hastaneleri” de verilebilecek bir diğer örnektir.
Aktif Yönetim Şirketleri *
Kötü aktiflerin yönetilmesinde uygulanan bir diğer yöntem bu aktiflerin yönetilmesi için merkezi bir aktif yönetim şirketinin kurulmasıdır. Bu yöntemin uygulanmasındaki amaç asgari maliyet ve azami kurum değerinin sağlanmasıdır. Bu yöntemin ABD’de 1980’li yıllarda yaşanan krizin son aşamasında uygulanmasının ardından AYŞ uygulaması sistemik banka yeniden yapılandırma programlarında tercih edilen bir uygulama haline gelmiştir. Bu kapsamda, ABD’de RTC oluşturularak bankaların kötü aktiflerinin bankadan uzaklaştırılarak bankacıların asıl ve daha karlı faaliyetler üzerinde yoğunlaşmaları sağlanmıştır. Bu yöntemi doğrudan uygulayan diğer ülkelere örnek olarak ise Tayland (FRA), Endonezya (IBRA), Malezya ve Kore (KAMCO) verilebilir.
Aktif yönetim şirketlerinin üç temel işlevi bulunmaktadır:
Ödeme güçlüğü içinde olup varlığını sürdüremeyecek durumda olan mali kurumların aktiflerini yönetmek ve tasfiye etmek: Örneğin Amerikan Federal Mevduat Sigortası Kurumu (FDIC) bu amaçla kurulmuştur. Bazı durumlarda ise iflas etmiş bir kurumun tasfiyesi özel olarak görevlendirilmiş bir tasfiye kurumu tarafından ya da kamunun fonladığı bir AYŞ tarafından gerçekleştirilmektedir (Örneğin, Amerika Aktif Tasfiyesi Tröst Şirketi.(RTC)).
Sorunlu ama varlığını sürdürebilir mali kurumların yeniden yapılandırılmasını kolaylaştırmak: Takipteki kredilerin kolay yönetilmeleri amacıyla banka bünyesinde ayrı bir birim oluşturulabilir veya bu krediler banka dışında bağımsız bir kuruma aktarılabilir. Bu ayırımdan azami faydanın sağlanabilmesi için ise “kötü banka” operasyonal, mali ve hukuki olarak sorunlu bankadan ayrılmalıdır
Kamu sermayeli ve devletin müdahale ettiği bankaların özelleştirmesini kolaylaştırmak: Örneğin Fransa’da bir kamu bankası olan Credit Lyonnais’in özelleştirilmesini kolaylaştırmak amacıyla bankanın takipteki kredileri sonradan oluşturulan bir iştirakine devredilmiştir.
5. Kurumların Yeniden Yapılandırılması
Bazı ülkelerde takipteki kredilerin sadece ödeme güçlüğü içinde olan kurumların sorunu olduğu görüşü kabul edilmektedir. Bu durum daha çok geçiş sürecindeki ülkelerde söz konusudur. Kore gibi büyük mali ortaklıkların sistemde büyük sorunlar yarattığı bazı Asya ülkelerinde ödeme güçlüğü içindeki kamu kurumlarının takipteki kredileri toplam takipteki kredilerin büyük çoğunluğunu oluşturmaktadır. Kurumsal yeniden yapılandırma banka yeniden yapılandırmasının tamamlayıcı unsurlarından birisidir. Ancak banka yeniden yapılandırmasının yerini alması düşünülemez.
* Konunun detayları için lütfen bkz. “Seçilmiş Ülkelerde Borç Yeniden Yapılandırması Uygulamaları”, www.tbb.org.tr.
V. Banka Yeniden Yapılandırması Enstrümanlarında Maliyet Paylaşımı
Sistemik bankacılık problemlerinde ve dolayısıyla banka yeniden yapılandırılmasında kullanılan enstrümanlar kamu sektörüne önemli bir mali yük getirmektedir. Kısa dönemde devlet gelirleri zarar eden bankaların vergi ödeyememesi nedeniyle azalmaktadır. Çünkü ödeme güçlüğü içindeki bankalar sosyal güvenlik, emeklilik fonları ve bordro vergilerini ödemekte zorlanacaklardır. Bankacılık işgücü yoğun bir piyasa olduğundan ve toplam istihdamda önemli bir paya sahip olduğundan bu sektörün istihdamındaki bir azalma ekonomiye önemli maliyetler getirmektedir.
Tablo 1′de banka yeniden yapılandırılması sürecinde banka ve devlet arasındaki maliyet paylaşımı özetlenmektedir. Maliyeti düşürmek için mevduat sahiplerinin bilgilendirilmesi kaydıyla mevduat güvencesini sınırlamak bir yöntem olabilir. Tahvil transferi yapılması durumunda, özellikle takipteki krediler karşılığında tahvil transferi yapıldığında, maliyet dağıtımı takipteki kredilerin fiyatlaması veya değerlemesi ile gerçekleştirilebilir.
Tablo 1. Banka Yeniden Yapılandırmasında Maliyetler ve Paylaşımı
Banka Hissedarlarına Maliyeti Devlete Maliyeti (Mali/Yarı Mali Maliyetler)
Mali Enstrümanlar1
§ Teminat yükümlülükleri
§ Devlete gelecekteki yükümlülükler
§ Taze Sermaye § Merkez bankası bütçesine para transferi düşer.
§ Nazım hesaplar Yükselir
§ Kamu borcu artar
§ Açık artar
Yapısal veya Operasyonal Enstrümanlar2
§ Banka sahipleri hisselerini kaybedebilirler
§ Yöneticiler ve personel işlerini kaybedebilir
§ Kreditörler ve mevduat sahipleri zarara uğrayabilir.
§ Bankalara daha yüksek mevduat sigortası primi getirilebilir
§ Yabancı bankaların sisteme girmesi ve yönetim hizmetleri için ücret talep edilebilir. § Tasfiye maliyeti (mahkeme masrafları gibi)
§ İşsizlik parası
§ Kamu bankası personeline kıdem tazminatı
§ Mevduat sigorta fonuna bütçe transferi
§ Birleşmelerde alınan bankaya ücret ödenmesi
§ Özelleştirme için yatırım bankacılığı hizmetleri
§ Aktif yönetimi için bütçe dağılımı
§ Yabancı bankaların sisteme girmesi ve yönetim hizmetleri için ücret talep edilebilir.
Kaynak: Kaynak : IMF ,”Market-Based Policy Instruments for Systemic Bank Restructuring”, Claudia Dziobek-August 1998.
1 Mali enstrümanlar Merkez bankası likidite desteği, devlet garantileri, devlet desteği (tahvil, kredi, bağış v.b), özel hisse senedi ve tahvil aktarılmasıdır.
2Yapısal veya Operasyonal Enstrümanlar: Ek sermaye, yeni yönetim, daha etkin personel kadrosu güçlü yabancı bankaların sisteme girmesine izin verilmesi ile tasfiye, birleşme/ayrılma, küçülme özelleştirme, borç yeniden yapılandırılması ve kötü aktiflerin yönetimi, kurumların yeniden yapılandırılmasıdır.
VI. Sonuç ve Değerlendirmeler
Sistemik banka krizleri bir ülkenin makroekonomik dengelerindeki bozukluklar yanında mali sektördeki etkin olmayan yönetim, zayıf piyasa disiplini, zayıf denetim ve gözetim, zayıf icra ve iflas yasaları, etkin olmayan yargılama sistemleri, şeffaflığın ve kamuoyu bilgilendirmelerinin olmaması, zayıf kurumsal yönetim ile zayıf kredi kültürü gibi yapısal eksikliklerinden kaynaklanmaktadır. Banka krizlerine maruz kalan devletler bu krizlerin çözümlenmesi ve bir daha meydana gelmemesi için bazı önlemler almak mecburiyetindedirler.
Sistemik banka krizi geçiren ülkelerde yapılan araştırmalar her ülkenin krizleri yönetmek ve önlemek için farklı yöntemler kullandığını ortaya koymaktadır. Bununla birlikte, seçilen strateji ve politikalardan bağımsız olarak krizin başarılı bir şekilde yönetilmesi ve sona erdirilmesi bazı temel koşullara bağlıdır. Bunların başında; devletin sorunlara çok çabuk çözüm bulması, yasal ve yönetimsel engelleri kaldırması, seçilen politika ve stratejiler için görüş birliği oluşturması, piyasa aktörleri ve yeniden yapılandırmada yer alan kurumlar arasında işbirliği sağlaması sayılabilir. Bu nedenle, krizin başarıyla yönetilmesi ve çözümlenmesi için aşırı yetkilerle donatılmış merkezi bir kriz yönetim merkezinin kurulması, gerekli insan kaynağı ve finansmanın sağlanması gerekmektedir.
Bankacılık sisteminde meydana gelen sorunların en önemli nedenlerinden birisi yönetimde etkinliğin olmamasıdır. Bu nedenle, güvenin tekrar sağlanması için banka yönetimin etkin hale getirilmesi alınması gereken en acil önlemlerdendir. Diğer önlemler arasında ise, kredi değerlemesi, ürün fiyatlaması, risk yönetimi ve iç denetimin geliştirilmesi yer almaktadır. Sistemik bankacılık sorunlarının çözümünde söz konusu hususlar önemli rol oynamakta ancak gerçekleştirilmeleri uzun bir süreci gerektirmektir.
Sistemik bir bankacılık krizinde banka yeniden yapılandırması için kullanılan yöntemler çalışmada ana hatlarıyla ele alınmıştır. Bunların yanında güçlü yabancı bankaların zayıf bir bankayı satın alması da yeniden yapılandırma sürecinde başvurulan bir başka yöntemdir. Bu yöntem bir çok geçiş ülkesinde kullanılmaktadır. Burada yabancı sermayenin bankacılık sisteminin yeniden yapılandırılmasında temel rolü oynaması esastır. Bu türden anlaşmalar kısa ömürlü olmakta ve nadiren başarıya ulaşmaktadır. Bunun en önemli nedenleri arasında, operasyonun amacının özellikle yabancı banka tarafından tam olarak anlaşılamaması, ülkedeki mevcut yasal düzenlemelerle, düzenleyici ve muhasebe standartlarında sisteme yeni giriş için gerekli kolaylıkların sağlanmaması yer almaktadır.
Çalışmada da belirtildiği üzere böyle sistemik bir bankacılık krizinde, devletin bankalara mali yardım sağlaması önem taşımaktadır. Genel olarak devletin bankalara mali yardım yapması bankaların iflasına izin verilmesinden daha iyi sonuçlar alınmasını sağlamaktadır. Ancak, bütün sistemi tehdit eden bir husus olmadıkça bireysel olarak bankalara yardım yapılmaması esas alınmalıdır. Buna karşılık, mali yapısı kötüleşmiş ve sistemde faaliyetini sürdüremeyecek olan bankaların iflasının istenmesi çoğu zaman tercih edilebilir bir seçimdir.
Devlet yardımının sağlanması durumunda ise,
Söz konusu mali yardım, kapsamlı ve güvenilir bir yeniden yapılandırma programı çerçevesinde yapılmalıdır.
Maliyet asgariye indirilmelidir.
Maliyetlerin adil bir şekilde dağıtılması sağlanmalıdır.
Krizin yeniden meydana gelmesi önlenmelidir.
Makroekonomik istikrar sağlanmalıdır.
Şeffaflık sağlanmalıdır.
Devletin maliyetlerinin azaltılması demek diğer piyasa oyuncularının da bu maliyetleri üstlenmesi demektir. Ayrıca özellikle büyük mevduat sahiplerinin korunması gerekmektedir. Her durumda en gerekli temel koşul devlet yardımının güvenilir ve kapsamlı bir program kapsamında yapılmasıdır. Diğer yandan, bankacılık sistemine yapılan mali yardımların diğer sektörlere sağlanan yardımlar gibi bütçeden karşılanmalı ve merkez bankası gibi diğer kamu kurumlarının kaynaklarına başvurulmamalıdır.
Dipnotlar