T.C. Merkez Bankası Statüsü ile Avrupa Merkez Bankaları Sistemi Statüsü’nün Bağımsızlığa İlişkin Hükümlerinin Karşılaştırılması

Giriş

Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliği’nin üçüncü aşamasına geçiş tarihi olan 1999 yılından önce, Avrupa Birliği (AB) üyesi ülkelerin merkez bankası statülerinin, öncelikle merkez bankasının bağımsızlığı ile fiyat istikrarını temin etmenin temel hedef olarak belirlenmesine ilişkin hükümler olmak üzere, Maastricht Andlaşması ve Avrupa Merkez Bankaları Sistemi (AMBS) statüsü ile uyumu Andlaşmanın 108. ve 109e(5). maddelerinde öngörülmüştür. Avrupa Para Enstitüsü (APE), Maastricht Andlaşması hükümlerine göre, üye ülkelerin kendi mevzuatını AB mevzuatı ile uyumlaştırma süreci içinde kaydettikleri aşamaları takip etmektedir. Dolayısıyla, merkez bankası statüleri ve ilgili mevzuata ilişkin üye ülkelerin uyum çalışmaları da yine APE’nin takip kapsamı içindedir.

Türkiye 1 Ocak 1996 tarihinde AB ile Gümrük Birliği Anlaşması imzalamış ve Birliğe tam üyelik yolunda önemli bir aşama kaydedilmiştir. Ülkemizin, AB’ye tam üyelik için uluslararası siyasi platformda sürdürdüğü çabaların yanısıra, Gümrük Birliği ile başlayan Türkiye ve AB ülkeleri arasındaki ilişkilerin her alanda ilerletilmesi ve güçlendirilmesi için kurumsal düzenlemeler önem kazanırken bir yandan da milli mevzuatımızın Birlik mevzuatı ile harmonizasyonu amaçlanmaktadır.

Gümrük Birliği sonrasında AB ile olan ilişkilerimizde en çok rol alan sektörler arasında bankacılık ve mali hizmetler gelmektedir. Türkiye’de bankacılık ve mali hizmetler sektörü AB üyesi ülkeler ile rekabet edebilirlik ve AB mevzuatına uyum açısından pek çok sektörümüzün ilerisindedir. Diğer yandan mali sistemin işleyişinde önemli bir role sahip olan ve para politikasının hazırlanması ve yönetilmesinden sorumlu olan T.C. Merkez Bankası’na ilişkin yasal düzenlemelerin de AB mevzuatıyla paralellik göstermesi, Birliğin çizdiği normlara uygun olarak para ve kredi politikasının bağımsız olarak yürütülmesini ve mali sistemin de daha etkin olarak işlemesini sağlayacak unsurlardan biridir. Ekonomide istikrarın sağlanması için merkez bankasının bağımsız olarak fiyat istikrarı hedefini gerçekleştirmesi son derece önem taşımaktadır. Çünkü fiyat istikrarı ve mali istikrarın sağlanması, istikrar içinde büyümenin de ön koşuludur. Dünyadaki merkez bankaları içinde tam bağımsızlık özelliğini taşıyan en çarpıcı örnek olarak Alman Merkez Bankası Bundesbank verilmektedir. Bundesbank’ın bağımsızlık özelliğinin önemini, Almanya’nın ekonomik kalkınmadaki başarısı ve düşük enflasyon seviyesinden anlamak mümkündür. Bu nedenledir ki, Avrupa Merkez Bankası’nın kurumsal ve yasal alt yapısında Bundesbank modeli örnek alınmıştır.

* Türkiye Bankalar Birliği, Bankacılık ve Araştırma Grubu Uzmanı

AB, Parasal Birliğe geçiş için ortak bir para politikasının oluşturulması ve tek bir merkezden uygulanmasını gerekli görmüştür. Bu amaçla, AMBS içinde yer alacak milli merkez bankalarının bağımsızlığının sağlanarak, ortak para politikasının Avrupa Merkez Bankası(AMB) tarafından uygulanmasına ilişkin yasal düzenlemelere Maastricht Andlaşması ve AMBS statüsünde yer verilmiştir.

Bu çalışmada, AMBS statüsü ile T.C. Merkez Bankası statüsünün bir karşılaştırması yapılmıştır. Burada T.C. Merkez Bankası’nın bağımsızlığı sadece Andlaşma ve AMBS statüsünün konuyla ilgili hükümleriyle paralel olarak ele alınmıştır. Daha önce, AB üyesi ülkelerin milli merkez bankaları statüleriyle aynı karşılaştırmanın yapıldığı “Avrupa Merkez Bankaları Sistemi ve Milli Merkez Bankaları” (Alparslan, 1997) başlıklı çalışmada konuyla ilgili kavramlara ve Andlaşma hükümlerine ilişkin açıklamalara geniş olarak yer verilmiş ancak bu çalışmada uzun tekrarlardan kaçınmak için sadece hatırlatıcı kısa açıklamalarla yetinilmiştir. Bu çalışmaya konu olan, merkez bankası bağımsızlığı konusunda T.C. Merkez Bankası statüsü ile Andlaşma ve AMBS statüsü hükümleri arasında uyum gerektiren hususlar, önceki çalışmada yer alan konu başlıklarına paralel olarak, kurumsal yapı, merkez bankası ve kamu sektörü ilişkisi, bireysel, kurumsal, işlevsel ve finansal bağımsızlık ana başlıkları altında aktarılmaya çalışılmıştır.

I. T.C. Merkez Bankası’nın Kurumsal Yapısı

Çalışmanın diğer bölümlerindeki anlatıma açıklık kazandırılması bakımından T.C. Merkez Bankası’nın kurumsal yapısı hakkında aşağıda yer alan kısa tanımlamaların yararlı olacağı düşünülmüştür.

T.C. Merkez Bankası anonoim şirket olarak kurulmuş olup, 1211 sayılı Merkez Bankası Kanunu ile Banka statüsü dışında kalan durumlarda özel hukuk kurallarına tabidir. Banka Kanunu’nda tanımlandığı üzere, Banka hisselerinin en az yüzde 51’i Hazine’ye ait olup, kalan kısmı milli bankalar, yabancı bankalar ve Türk ticaret müesseseleri ve Türk vatandaşlığına haiz gerçek ve tüzel kişilerce sahip olunmuştur.

Banka statüsünde geçen temel hedef, fiyat istikrarını sağlayacak şekilde para ve kredi politikasını yürütmek, milli paranın iç ve dış değerini korumak şeklinde ifade edilmiştir.

Bankanın organları, Hissedarlar Genel Kurulu, Banka Meclisi, Başkanlık (Guvernörlük), Denetleme Kurulu ve Yönetim Komitesi’nden oluşmaktadır.

Hissedarlar Genel Kurulu: Banka’nın pay sahipleri defterinde adı yazılı bulunan hissedarlar tarafından oluşmaktadır.
Banka Meclisi: Başkan ile Genel Kurulca seçilen altı kişiden oluşmaktadır. Görev süresi üç yıldır.
Denetleme Kurulu: Bankanın A, B, C ve D sınıfı hissedarlarınca ayrı ayrı seçilen toplam dört üyeden oluşmaktadır. Görev süresi iki yıldır.
Yönetim Komitesi: Başkan ve Başkanın dört yardımcısından oluşmaktadır. Görev süresi üç yıldır.

Merkez Bankası Başkanının (guvernörünün) görev süresi ve atanması: Başkan (guvernör), Bakanlar Kurulu Kararı ile beş yıllık dönem için atanır. Bu sürenin sonunda yeniden atanabilir.

Bankanın sorumluluğundaki temel konular: AB üyesi ülkelerin merkez bankalarının sorumluluğunda olan temel konulara paralel olarak T.C. Merkez Bankası, bankaların bankası olarak banknot basımı, para politikasının yürütülmesi, ödeme sistemleri hizmeti, finansal kurumların gözetimi, finansal istikrarın sağlanması, resmi rezervlerin yönetimi işlevlerini üstlenmiştir.

II. T.C. Merkez Bankası ve Kamu Sektörü İlişkisi

Maastricht Andlaşması’nın, merkez bankalarının Birlik kurum ve organları ile üye ülkelerin kamu otoriteleri ve kamu kurum ve kuruluşlarına herhangi bir şekilde kredi açmasını yasaklayan 104. maddesi ile, Birlik kurum ve organları ile üye ülke kamu otoritelerinin mali kurumlara başvurmalarında ayrıcalık tanıyan uygulamaların yasaklanmasını öngören 104a maddesi, merkez bankaları ile kamu sektörü ilişkilerini düzenlemektedir. Bu maddeler gereğince milli merkez bankaları tarafından doğrudan doğruya kamu sektörüne herhangi bir mali finansman sağlama olasılığı ortadan kaldırılmıştır. Dolayısıyla, devlet bütçesinin ayarlanması için Hazine’ye avans verilmesi ya da kamu kurum ve kuruluşlarının mevsimlik ödemelerinin akışının düzenlenmesi için sağlanan kredi kolaylıkları yasaklanırken, merkez bankalarınca birinci piyasada devlet borçlanma araçlarının alım-satımları da mümkün olamayacaktır. Bununla birlikte merkez bankalarının ikinci piyasalarda devlet borçlanma araçlarını alıp-satabilmeleri para politikası uygulamalarından kabul edilerek yasaklanmamıştır. Ayrıca kamusal sermayeli kredi kurumları Andlaşmanın 104. maddesi ile belirlenen kamu kurum ve kuruluşlarına uygulanacak yasaklar dışında tutulmuş ve böylece diğer özel sermayeli kredi kurumları gibi merkez bankası kredilerinden yararlanabilmeleri güvence altına alınmıştır.

Maastricht Andlaşmasının merkez bankalarının kamu sektörüne her türlü kredi açmasını yasaklayan 104. maddesine karşılık, T.C. Merkez Bankası statüsünün “hazine ve kamu müesseseleri ile işlemler” başlıklı 50. maddesi birinci fıkrasında, “Banka, her yıl cari yıl genel bütçe ödenekleri toplamını aşan tutarın yüzde 12’sini
geçmemek üzere Hazine’ye kısa vadeli avans hesabı açar.” denilmektedir. Aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise söz konusu avans hesabına uygulanacak faiz oranının Başbakanlık ile Banka arasında, genel ekonomik koşullara uygun olarak belirleneceği ifade edilmektedir.

T.C. Merkez Bankası statüsünün “Kamu müesseselerine kredi” başlıklı 51. maddesi birinci fıkrasında “Banka, İktisadi Devlet Teşekkülleri ile iktisadi alanda faaliyet gösteren katma bütçeli idarelerin hammadde ve mahsul alımı ile ilgili, mevsimlik ihtiyaçları için düzenleyecekleri en çok dokuz ay vadeli bonolarını veya Hazine kefaletini haiz bonolarını iskonto edebilir ve karşılığında avans verebilir… ” denilmektedir. Aynı maddenin alt fıkralarında ise avans limitleri, Bankanın verdiği krediler üzerinde her türlü kontrole sahip olacağı, kabul edilecek bonoların azami hadleri ile bunlara uygulanacak iskonto ve faiz oranları üzerinde Başbakanlık ve Banka Meclisinin birlikte karar vereceği ifade edilmektedir.

Andlaşmanın, kamu otoritelerinin mali kurumlara başvurmasında ayrıcalık taşıyan önlemleri yasaklayan 104a maddesi; (EC) No.3604/93 sayılı Konsey Yönetmeliği’ne göre merkez bankaları mali bir kurum olarak görülmediğinden ve bir kamu kuruluşu olarak da kabul edilmediğinden dolayı, AB milli merkez bankalarını sadece borçlanma araçlarının rehni ve yer değiştirmesi konularında etkilemektedir. Söz konusu uygulamalar da yine APE’nin takip kapsamındadır.

AB üyesi ülkelerde Maastricht Andlaşması’nın 104 ve 104a maddeleri, yine Andlaşma’nın kimi uygulamaların erken başlatılmasını öngören 109e maddesi gereğince 1994 yılından itibaren uygulamaya koyulmuştur. Dolayısıyla söz konusu maddelerde ifade edilen, kamu sektörüne kredi açılması ve mali kurumlara başvurmasında ayrıcalık tanıyan önlemler yasaklanmıştır.

Türkiye’de ise parasal istikrarın sağlanması ve ekonomik tedbirlerin uygulanmasında Hazine ve Merkez Bankası arasındaki ilişki son derece önem taşımaktadır. 1211 sayılı T.C. Merkez Bankası Kanunu ile uygulamaya konulan Hazine avansı, AMB tarafından para politikasının bağımsız olarak uygulanmasını hedefleyen AB normlarına tamamen aykırı olmaktadır. Diğer yandan verilen avansa ilişkin alınacak faizleri, Bankanın Başbakanlıkla birlikte belirlemesi de Bankanın kurumsal bağımsızlığı için olduğu kadar finansal bağımsızlığı konusunda da sakınca yaratmaktadır. Diğer yanda, kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım ihtiyaçlarına yönelik kredilerin verilmesi 51. madde de yasaklanmakla birlikte, aynı maddede kamu kurum ve kuruluşlarının mevsimlik ihtiyaçlarına yönelik olarak T.C. Merkez Bankası’ndan avans kullanmaları belirli limit ve koşullara bağlanarak uygun görülmüştür.

Bununla birlikte, Banka statüsünün 52. maddesinde açık piyasa işlemleri uygulamalarında T.C. Merkez Bankası’nın her türlü iç borçlanma senetlerini, kamu sektörü tahvillerini alıp satabileceği ifade edilirken, açık piyasa işlemlerinin Hazine’ye, kamu kurum ve kuruluşlarına kredi yardımı amacıyla yapılamayacağı aynı maddenin başka bir fıkrasında güvence altına alınmıştır.

Andlaşma’nın 104 ve 104a maddeleri ve bunlarla ilgili (EC) No.3604/93 sayılı Konsey Yönetmeliği ile öngörülen hususlara aykırı bir maksat gütmediği sürece, (EC) No.3604/93 sayılı Konsey Yönetmeliği’nde merkez bankaları ve kamu sektörü ilişkilerindeki bazı uygulamalar, tamamen yasaklanması ekonomik açıdan çok gerekli olmayacağı düşünülerek, istisna olarak kabul edilmiştir.

Bunlardan birincisi; ödeme sistemlerinin işleyişi içinde likidite sıkıntısı nedeniyle oluşabilecek sistem tıkanmalarını önlemek amacıyla merkez bankalarının kamu sektörüne gün içi kredi sağlaması mümkün olabilmektedir. Ancak Türkiye’de uygulanan sistem diğer ülkelerden farklı bir yapıdadır ve bugün için T.C. Merkez Bankası’nın ödeme sisteminin işleyişi içinde gün içi kredi vermek gibi bir işlevi bulunmamaktadır.

İkincisi; çek takas işlemlerinde çeklerin kamu hesabına olması durumunda geçici bir süre ile kamu sektörünün kredilendirilmesi mümkün olabilmektedir. Ancak miktarın küçük olması ve vadenin kısa olması koşulu bulunmaktadır. Bununla birlikte, AB üyesi ülkelerde 1994 yılı sonundan itibaren çeklerin takası yoluyla kamu sektörünün kredilendirmesine ilişkin uygulamalara son verilmiştir.

T.C. Merkez Bankası’nın söz konusu bir uygulaması bulunmamaktadır. 3167 sayılı Kanun’un 6. maddesi gereğince çeklerin banka şubeleri arasında hesaben ödenmesini sağlamak üzere T.C. Merkez Bankası’nın gözetimi altında bulunan ve özel hukuk hükümlerine tabi olan “Bankalararası Takas Odaları Merkezi” adıyla bir tüzel kişilik kurulmuştur. Bankalararası çek takas işlemlerinden doğan bakiyeler bankaların Merkez Bankası Merkez Şubesi nezdindeki hesaplarından en geç ertesi iş günü saat 12.00’a kadar tasfiye edilmektedir.

Üçüncüsü; Merkez Bankasının, Hazine hesabına çıkarılan madeni paralar karşılığında, ancak dolaşımdaki madeni paraların yüzde 10’undan az olmak koşulu ile, kamu sektörünü kredilendirmesi 104. maddeye aykırı kabul edilmemektedir. T.C. Merkez Bankası statüsünde böyle bir hüküm yer almamaktadır.

Türkiye’de merkez bankalarının bağımsızlığı konusunda AB mevzuatına uyum sağlanması için öncelikle Hazine ve kamu kurum ve kuruluşlarına Merkez Bankasınca kredi açılmasına ilişkin T.C. Merkez Bankası Kanunu ve Statüsündeki ilgili hükümlerin kaldırılması gerekecektir. Kamu sektörü ile merkez bankası ilişkileri konusunda, T.C. Merkez Bankası statüsünde AMBS statüsüne paralel olarak yer verilebilecek hükümler özetle şöyledir:

Kamu sektörüne doğrudan doğruya her türlü kredi açılmasını ve birinci piyasalarda devlet borçlanma araçlarının alınmasını yasaklayan, ve
Kamusal sermayeli kredi kurumlarının bu kapsam içinde yer almayacağını ifade eden hükümler ile,
Sadece, ikinci piyasalarda merkez bankasının devlet borçlanma araçlarını alabileceği,
Hazine’ye, sadece kendi hesabına çıkarılan madeni paralar karşılığı dolaşımda olanların yüzde 10’unu aşmamak kaydıyla bir tür kredi olanağı sağlanabileceği,
gibi hükümlere yer verilir.

III. T.C. Merkez Bankası’nın Bağımsızlığı

a) Bireysel Bağımsızlık

AMBS statüsünün 14(2). maddesinde, her milli merkez bankası statüsünde, merkez bankası guvernörünün görev süresinin beş yıl ve yenilenebilir olarak tanımlanması ve guvernörün ancak görevini yerine getirmek için gerekli koşulları kişisel olarak sağlayamaması ya da bir dizi yanlış icraatta bulunması nedeniyle görevinden alınabileceğinin güvence altına alınması öngörülmüştür. Andlaşma ve AMBS statüsü maddelerinde bir yorumlama yaparak, Bankanın karar alma organlarının diğer üyeleri için de görev süresi ve görevden alınmaya ilişkin söz konusu tanımlamaların yapılması yoluyla bireysel bağımsızlık koşulunun amacına uygun olarak karşılanması sağlanacaktır.

T.C. Merkez Bankası statüsünün 25. maddesinde Merkez Bankası Başkanının görev süresi beş yıl ve yenilenebilir olarak öngörülmüştür. Böylece merkez bankası guvernörleri için AMBS statüsünde öngörülen yasal koşul sağlanmıştır. Ancak, Bankada pay sahibi olanların oluşturduğu Genel Kurulca seçilecek altı üyeden ve Banka guvernöründen oluşan Banka Meclisi’ndeki üyeler için görev süresi Banka statüsünün 20. maddesinde 3 yıl ve yenilenebilir olarak öngörülmüştür. AMBS statüsünün merkez bankası guvernörünün ve diğer karar organları üyelerinin görevden alınma ile ilgili hükmü gereğince T.C. Merkez Bankası statüsünde sağlanacak bir uyum için Banka Meclisi’nin başkan dışındaki diğer üyeleri için de görev süresinin en az beş yıla çıkarılması gerekecektir.

Banka statüsünün 28. maddesinde, “Başkan ancak (27.maddedeki yasakların gerçekleşmesi ve) Banka Kanunu ile kendisine verilen görevlerin devamlı surette ifasını imkansız kılacak durumların ortaya çıkması hallerinde atanmasındaki usule uygun olarak görevinden af olunabilir.” şeklindeki ifade ile AMBS statüsünün öngördüğü sekilde merkez bankası başkanının görevden alınma koşulları güvence altına alınmıştır. Madde 27’de tanımlanan yasaklar ise “Başkanlık görevi, özel bir kanuna dayanmadıkça Banka dışında resmi veya özel herhangi bir görev ile birleşemez. Bundan başka Başkan, ticaretle uğraşamayacağı gibi, bankalar ve şirketlerde de hissedar olamaz….” şeklindedir. Burada, guvernörlük dışında başka bir görevinden dolayı Başkanın kendi çıkarları ile Banka’nın çıkarlarını karşı karşıya getirecek bir durumun önlenmesi amaçlanmıştır. Benzer ifadeler Statünün 19. maddesinde Banka Meclisi üyeleri için de kullanılmıştır. AB üyesi ülkelerin merkez bankaları statülerinde benzer hükümler yer almaktadır.

b) Kurumsal Bağımsızlık

Merkez Bankasının kurumsal olarak bağımsızlığı, Andlaşmanın, -AMBS’nin üçüncü kişilerden talimat almaksızın bağımsız olarak faaliyetini sürdüreceğini ifade eden- 107. maddesi ile AMBS statüsünün ilgili 7. maddesinde yer almaktadır. Madde 107’ye göre; “Bu Andlaşma ve AMBS statüsünün tanıdığı yetkilerin kullanımında ve bu misyonlar ile ilgili görevlerin yerine getirilmesinde, ne AMB, ne milli merkez bankaları, ne de karar organlarının herhangi bir üyesi, Birlik kurumlarının ya da organlarının, üye devlet hükümetlerinin ya da diğer herhangi bir kuruluşun talimatlarını alabilirler ya da kabul edebilirler. Birlik kurumları ve organları ile üye devlet hükümetleri bu ilkeye saygı göstermeyi ve misyonlarının yerine getirilmesinde AMB’nin ya da milli merkez bankalarının karar organları üyelerini etkileme yolunu aramamayı taahhüt ederler.” Bu hüküm AMBS’nin ve milli merkez bankalarının ve karar organlarının üçüncü şahıslardan talimat almaksızın bağımsız olarak faaliyet göstermesi amaçlanmıştır.

T.C. Merkez Bankası Kanunu’nun 4. maddesinin son fıkrasında Banka’nın bağımsızlığı “Banka, Banka Kanunu ile kendisine verilen yetkileri kendi sorumluluğu altında müstakil (bağımsız) olarak kullanır.” şeklinde ifade edilerek güvence altına alınmıştır.

Bankanın bağımsızlığı konusunda olumsuzluk yaratabilecek önemli bir husus bulunmaktadır. Banka statüsünün 8. maddesindeki sermaye tanımında Hazine’nin Banka’daki hisselerinin sermayenin yüzde 51’inden daha aşağı olamayacağı öngörülmektedir. Dolayısıyla sermayenin önemli kısmını tek olarak elinde bulunduran Hazine’nin aynı zamanda Bankanın karar alma organı olan Banka Meclisi üyelerinin, Banka hissedarlarından oluşan Genel Kurulca seçilmesi yoluyla Banka’nın yönetiminde etkili olabilmesi söz konusu olabilir. Oysaki, Maastricht Anlaşmasının 107. maddesinde AMBS’nin işleyişinde Birlik kurum ve kuruluşlarının yanısıra üye devletlerin hükümetleri ya da herhangi bir kurumundan talimat almaksızın bağımsız olarak faaliyet göstermesi öngörülmüştür. AMB ve milli merkez bankalarından oluşan AMBS’nin bağımsız olarak işleyebilmesi için aynı zamanda milli merkez bankalarının da bağımsız olarak idare edilmesini gerektirmektedir. Söz konusu madde ile Merkez Bankası üzerinde siyasi etkilerin önlenmesi amaçlanmıştır. Hazine’nin Banka Meclisi üyeleri üzerinde etkili olabilme imkanını kullanması durumunda, T.C. Merkez Bankası’nın bağımsızlığını olumsuz yönde etkileyecek ve dolayısıyla 107. madde ile amaçlanan bağımsızlık koşulu zedelenebilecektir.

Diğer yanda para ve kredi politikasının yürütülmesinde Türkiye’de ikili bir yapıdan söz etmek mümkündür. Hazine Müsteşarlığı Kuruluş Kanunu’nun 2. maddesinin birinci fıkrasında “Türk parasının dolaşımını ve istikrarını sağlamaya yönelik politikaları T.C. Merkez Bankası ile birlikte oluşturmak ve uygulamak, para politikası ile ilgili konularda Hazine ve T.C. Merkez Bankası ilişkisini kurmak, …” şeklinde ifadeye yer verilmiştir. T.C. Merkez Bankası Kanun ve Statüsünde yine Banka ve Hükümetin para ve kredi politikalarını birlikte uygulamalarına yönelik ifadeler farklı konularda sıkça kullanılmıştır. Dolayısıyla hem Hazine hem T.C. Merkez Bankası’na yasal olarak para ve kredi politikasının uygulanmasında birlikte yetki verilmiştir. Yapısal olarak ayrı amaç ve görevleri olan bu iki kurumun arasında bir çıkar farklılığı olması kaçınılmazdır. Bu durumda para politikasının merkez bankalarının bağımsızlığında esas ölçü olan fiyat istikrarı hedefine ulaşılmasını güçleştirmektedir.

c) İşlevsel Bağımsızlık

Andlaşma’nın 106 ve AMBS statüsünün 1(2) maddelerine göre, AMBS’nin milli merkez bankaları ile AMB’dan teşekkül etmesi dolayısıyla Andlaşma’nın 105(1) maddesi ile AMBS statüsünün ilgili 2. maddesinde Sistem için tanımlanan hedeflerin milli merkez bankaları statülerinde yer alması öngörülmüştür. Üye ülkelerin Sistem ile ilgili olarak Andlaşma ve AMBS statüsünde belirtilenler dışındaki işlevlerini de sürdürebilecekleri yine AMBS statüsünün 14(4). maddesinde güvence altına alınmıştır.

Andlaşmanın 105(1) maddesinde ifade edilen temel hedef “fiyat istikrarıdır”. Merkez bankasının bağımsızlık koşulu için fiyat istikrarı tek ve temel hedef olarak kabul edilmiştir. 1211 sayılı T.C. Merkez Bankası Kanunu’nu ile Banka statüsünün 4. maddelerinde Banka için tanımlanan görevler;

“a) Para ve kredi politikasını, kalkınma planları ve yıllık programlar gözönünde bulundurularak ekonominin gereklerine göre ve fiyat istikrarını sağlayacak bir tarzda yürütmek.
b) Hükümetle müştereken milli paranın iç ve dış değerini korumak amaçlarıyla gerekli tedbirleri almak…..”

şeklinde tanımlanmıştır. Burada Banka’ya fiyat istikrarını sağlama yükümlülüğü verilmiştir. Ancak bu hedefin önceliğinin ve esas hedef olduğunun daha açık bir ifade ile tanımlanması gerekecektir. Andlaşma ve AMBS statüsünde öngörülen hedefin kelime kelime aynen milli merkez bankaları statülerine aktarılması gerekmemekle birlikte merkez bankasının temel hedefleriyle ilgili yükümlülüklerin sorgulanması durumunda, statüde kullanılan ifadede kesinlik belirtmeyen tanımlamaların bulunmaması ve karar vermeyi güçleştirecek ifadelerden kaçınılması gerekmektedir. Dolayısıyla statüde esas hedef tanımlanırken kullanılan ifadenin net ve açık olarak anlaşılır olması önem taşımaktadır. Diğer yandan statüde fiyat istikrarı hedefinin yanında farklı başka amaçların bulunması fiyat istikrarını bozucu önlemlerin alınmasını gerektirebilir. Andlaşma ve AMBS statüsünde öngörüldüğü üzere T.C. Merkez Bankası Kanunu ve Statüsünde de işlevsel bağımsızlık konusunda muhtemel bir uyumun sağlanması yönünde fiyat istikrarının tek ve temel hedef olarak ayrıca tanımlanması gerekecektir.

d) Ekonomik Bağımsızlık

Para politikasının bağımsız olarak uygulanmasında kurumsal, işlevsel ve bireysel bağımsızlık kadar merkez bankasının ekonomik olarak da bağımsız olması önem taşımaktadır. Hükümet yetkililerinin merkez bankası bütçesinin ayarlanması ya da merkez bankası finansal araçlarının kullanılması konusunda söz sahibi olması merkez bankası bağımsızlığını ihlal edecektir. Bu amaçla AB üyesi ülkelerin merkez bankaları statüleri ve ilgili mevzuatında üçüncü şahısların müdahalesi olarak kabul edilecek bu tür uygulamaları koruyucu yönde hükümlerin kaldırılması ve merkez bankalarının amaçları ve bunları gerçekleştirirken kullanacağı finansal araçların neler olduğunun hiç bir tartışmaya yol açmayacak şekilde tanımlanması uygun görülmüştür.

T.C. Merkez Bankası statüsünde, Bankanın bütçesinin oluşturulması ya da karının dağıtılmasının belirlenmesi konusunda hükümete yasal bir yetki verilmemiştir. Bu yönüyle T.C. Merkez Bankasının bağımsızlığı yasayla korunmuştur.

IV. Sonuç

Maastricht Andlaşması ve AMBS statüsünün merkez bankası bağımsızlığına ilişkin hükümleriyle T.C. Merkez Bankası statüsünü karşılaştırdığımızda yasal olarak bir kısım bağımsızlığın sağlanmış olduğunu görmekteyiz. Öncelikle merkez bankası bağımsızlığında oldukça önemli bir unsur olarak görülen ve merkez bankası başkanının politik baskılardan korunması amacıyla getirilen görev süresi ve görevden alınmaya ilişkin yasal güvence sağlanmıştır. Ancak karar almada politik baskıların tamamen ortadan kaldırıldığını düşünmek pek mümkün değildir. Hazinenin ağırlıklı olarak söz sahibi olma imkanı bulduğu Genel Kurulca seçilen Banka Meclisi üyelerinin karar almada tarafsızlıklarını ne derece koruyacakları önem taşımaktadır. Diğer yandan T.C. Merkez Bankası’nın ekonomik bağımsızlığı yasal olarak korunmuştur.

Para ve kredi politikasının T.C. Merkez Bankası ve Hazine ile birlikte yürütülmesi, Türkiye’nin ekonomik yapısında kronik bir sorun haline gelen kamu kesimi açıklarının yeterli kaynak bulunamaması dolayısıyla merkez bankasının kamu sektörünün finansman ihtiyacını karşılaması, T.C. Merkez Bankası tarafından bağımsız olarak fiyat istikrarının sağlanmasına engel teşkil etmektedir. Oysaki merkez bankalarının temel hedefi olan fiyat istikrarının sağlanması bağımsızlığın da ön koşulu olmaktadır. Yasal olarak T.C. Merkez Bankası fiyat istikrarını sağlamakla yükümlü kılınmıştır. Ancak Türkiye gibi bütçe ve kamu kesimi açığının çok büyük olduğu ve Merkez Bankasının kamu kesimini finanse eder durumda olduğu bir ülkede yapısal bu problemin aşılıp AB mevzuatına göre kamu sektörünün kredilendirilmesinden vazgeçilmesi oldukça zor görülmektedir. Bundan vazgeçilmesi ve para politikasının yürütülmesinde tek yetkili kurum olması halinde T.C. Merkez Bankasının esas hedefinin fiyat istikrarını sağlamak olması güç olmayacaktır.

Sonuç olarak, T.C. Merkez Bankası statüsünün Maastricht Andlaşması ve AMBS statüsü ile uyumu söz konusu olursa bazı yeni yasal düzenlemelere ihtiyaç vardır. Ancak Merkez Bankasının bağımsızlığı konusunda sadece yasal düzenlemelerin olması yeterli değildir. Uygulamada, yasaları zorlayacak bir takım siyasi müdahalelerin olması mümkündür. Dolayısıyla, yasayla tanımlanmış olsa dahi uygulamadan kaynaklanan birtakım sorunların giderilmesi için siyasi otoritelerin merkez bankası ile hükümet ilişkileri konusundaki yaklaşımlarında tarafsız bir tavır almaları ayrıca önem taşımaktadır.

Kaynaklar

TCMB,(1996), Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Esas Mukavelesi, Ankara.
TCMB, (1996), Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu, Ankara.
ALPARSLAN, Melike, (1997), Avrupa Merkez Bankaları Sistemi ve Milli Merkez Bankaları, Türkiye Bankalar Birliği, Araştırma Tebliğleri Serisi No.5.
TCMB, (1990), Yıllık Rapor 1990, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Yayını, Ankara.
AGENCE EUROPE, (Feb. 1992), Treaty on European Union (Maastricht Treaty).
TCMB, (1996), Araştırma Genel Müdürlüğü Tartışma Tebliğleri Ocak-Nisan 1996, s.283, T.C. Merkez Bankası Yayını.
EĞİLMEZ, Dr.A.Mahfi Eğilmez, (1996), Hazine, Finans Dünyası Yayınları No.3.
SADIKLAR, Doç.Dr. Tayyar, (1980), Merkez Bankası Olayı, Ankara.
CUKIERMAN, Alex, (1992), Central Bank Strategy, Credibility, and Independence: Theory and Evidence, London, England.
TCMB, (1996), Türkiye’de Elektronik Ödemeler Sistemi: Genel Değerlendirme, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Yayını, Ankara.